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让“天眼”更接“地气”——聚焦我省土地卫片执法工作

2025-06-19 06:51:28

■ 本报记者 郑与国 通讯员 林华君 吴晓琴 南 天

 

华灯初上,繁华而喧嚣的都市披上了霓裳。已是下班时间,但省测绘发展中心生产基地工作人员仍有条不紊地在汇总数据、开展质检,并讨论总结问题,部署第二天工作。

“我们日常监测任务排得满满的,各道工序之间基本实现无缝衔接,影像处理、专项监测、大图斑监测、各类数据套合比对等工作都是同期进行的,每天各工作人员都要落实2-3项工作任务。”省测绘院技术负责人介绍,除了日常工作外,还承接省自然资源厅临时安排的监测任务,项目负责人会根据轻重缓急倒排工期,大家协作做好每项工作。

这就是一群与卫片打交道的技术人员的日常。他们以高度负责的专业精神,确保下发的每一宗卫片图斑符合技术要求。

“近年来,省自然资源厅精心统筹谋划,依托省测绘发展中心雄厚的技术力量和人才队伍,不断完善自然资源全链条执法监管。”省自然资源厅相关负责人介绍,以卫星遥感技术、大数据分析等为基础,通过技术创新和机制完善,探索出一条高效精准的土地违法监管新路径,辅助市、县早发现、早制止违法用地问题。 

1.靶向发力 “减负”提质

“利用卫星遥感技术,可以对同一地区长时间反复监测,从而形成时间上的持续性。因此同一个地块的形态在不同时期内的变化,都可以通过卫片反映出来。”省自然资源厅执法处负责人介绍,省自然资源厅高度重视这一技术运用,在做好自然资源部卫片相关工作的基础上,全力推进省级土地卫片执法工作。

2019年8月,省自然资源厅在全国范围内较早启动省级土地卫片监测。自此,部级、省级“天眼”交织,在八闽上空织密自然资源保护监控之网。

“近年来,省自然资源厅不断探索既能提质增效,又能为基层‘减负’的新措施,采取统筹卫片监测、明确判定标准、建立容错纠错机制、开展分类处置等举措,从‘全域扫描’到‘精准狙击’,在实践过程中靶向发力。”省自然资源厅执法处负责人介绍。

——统筹卫片监测。省级卫片监测由全覆盖调整为重点监测,并进一步提高遥感监测精度,减少技术误差;大部分图斑作为辅助发现问题的线索下发,没有强制基层限时核实确认,切实减轻基层负担。

——明确判定标准。印发《土地卫片执法图斑合法性判定规则》《新增农村乱占耕地建房图斑核查判定要点》等文件,细化农村道路、农田水利设施、农业简易棚以及设施农业等的判定标准,指导基层准确把握违法问题的行为边界,减少因标准不清而增加工作负担。

——建立容错纠错机制。统筹协调自然资源部门内部执法和调查、耕保、规划、用途管制等处室工作,建立容错纠错反馈机制。对于执法过程中发现的永久基本农田划定与实际不符、用地手续备案信息有误等问题,要求坚持实事求是原则,允许按照核实举证结果及时予以更新纠正。

——开展分类处置。指导各地对符合规划和政策的项目尽量通过补办手续方式整改,对于不符合规划必须拆除的项目,结合产业发展设置必要的过渡期;对破除硬化进行复耕的项目,留出必要的进出通道,稳妥有序推进整改。

自2019年启动省级卫片监测以来,全省累计自主监测面积相当于23个全省陆域面积,其中,2024年重点聚焦新增农村乱占耕地建房、挖湖造景等三类问题,监测图斑数量同比减少约50%,但发现重大问题更加聚焦。

“减负”也融入机制创新中。在省自然资源厅执法处办公室,一张“大要案管理作战图”格外醒目。图上标注全省重点违法案件的整改进展,每宗案件都明确了省、市、县三级责任人。“以抓大要案为主,我们建立‘两通报三衔接’机制,让违法者无处藏身。”省自然资源厅执法处负责人介绍,“两通报”即公开曝光弄虚作假典型案例,同时将公建项目违法用地定期通报行业主管部门;“三衔接”则打通行纪、行检、行刑衔接通道。这种“一案双查”模式,推动全省耕地保护党政同责制度落地生根。

2.创新监测 查找更准

“为更好地推进卫片执法事务性保障工作,中心成立土地卫片工作专班,成员由省测绘院、制图院、测绘产品质量检测中心等单位的70余名技术骨干组成。”省测绘发展中心相关负责人介绍,工作专班主要承担省级卫片监测、内业审核、外业核实等工作。省测绘发展中心保障处、监测处两个处室组织实施相关工作任务。

卫片图斑简约而不简单。一根根普通的闭合线圈看起来比较简洁,但提取图斑过程并不简单,需要解决“怎么找?”“怎么提?”“提得准不准?”三个问题。

“近年来,为解决省级卫片图斑‘怎么找’的问题,我们不再局限于依赖卫星影像找问题,而是采用(1+N)多源融合卫片监测工作模式,不断拓展问题线索发现渠道。”省制图院相关负责人介绍。

“1”就是人工扫屏作业方式。技术人员需对着屏幕、一个屏幕一个屏幕地去找变化范围,在屏幕前对我省12.4万平方千米开展“像素级”巡查,每人日均有效监测面积仅200至400平方千米。

这种“大海捞针”的监测方式,不仅工作量比较大,且高频次的屏幕移动,叠加多种卫星影像存在的色调差异、亮度偏差等视觉干扰,极易引发技术人员的视觉疲劳,容易对疑似违法问题“视而不见”,在地形复杂、影像辨识度不足的困难区域,监测效能呈断崖式下降。

而“N”种监测方式,则包括人工智能解译监测、网络线索监测、聚集性问题监测等,即在人工扫屏监测基础上,通过智能解译识别、网络POI线索补充、图库比对、海量图斑融合分析、“回头看”等多种监测手段融合,弥补人工扫屏的部分缺陷。

“今年我们还设立了科技创新计划,积极探索开展遥感影像解译样本库训练,提高人工智能提取查全率,同时研究铁塔视频及实景三维成果在卫片监测方面的应用,努力提升卫片监测水平,让违法占用耕地问题无处遁形。”省测绘发展中心测绘保障处相关负责人介绍。

发现问题后,图斑怎么提?这又是一个技术问题。

为规范图斑提取工作,降低提取误差率,省测绘发展中心每年组织修订技术方案,对图斑提取内容、监测指标、技术路线、质量控制、图斑推送等方面进行详细规定。同时,组织开展2-3期技术培训,统一图斑提取工作尺度,提升监测人员影像判读和图斑提取能力。

为提升工作效率,并避免人为操作失误,技术团队还自主开发了多个工具软件,程序化、规范化解决影像截图、图斑属性赋值等琐碎工作。

“这宗图斑边界要按照项目完整性调绘,这宗图斑田坎纹理仍然存在,属于伪变化图斑……”走进省测绘产品质量检测中心,技术人员正认真对一批卫片监测成果进行质检。

为确保监测成果质量,省测绘发展中心建立了图斑“两级检查、一级复核”的质检机制和会审机制,即图斑提取人员 开展自查,图斑提取单位组织质检,省测绘产品质量检测中心开展复核,确保图斑提取质量。

“受影像特征不够清晰、政策理解程度不够、土地执法经验不足等因素影响,有些质检人员也难以判定图斑提取的准不准,这就需要采取会审方式予以判定。”省测绘发展中心相关负责人介绍,一般来说,该中心每月都会组织一次会审,邀请省自然资源厅执法处、外业核实工作人员等参加。通过会审方式避免人为判读失误而导致图斑的错误提取。    

3. 规范审核 效能更高

走进省测绘院卫片图斑审核场地,只见十多名技术人员正紧盯着电脑屏幕上的一宗宗卫片,反复贴合、比对,寻找可能存在纰漏的地方……

“内业审核主要是通过查阅执法系统填报信息、举证照片、上传资料等,对市、县开展图斑合法性判定和违法问题查处整改的真实性、准确性进行审核。”技术负责人介绍。

图斑审核枯燥无味,又有时限、质量要求,审核人员往往面临时间紧、任务急、工作压力大的问题。“去年11—12月集中下发的一批图斑,要求今年2月15日前就要提交到自然资源部。”该负责人表示,加上图斑来源不同、图斑量大、审核要求严等原因,为保证按时完成任务,审核人员主动缩短春节假期时间,提前回单位开展图斑审核,同时利用周末和晚上休息时间加班加点,及时完成任务。

近年来,面对耕地保护的新形势新要求,省测绘发展中心紧扣“严守耕地红线、规范用地秩序”要求,不断优化审核流程,明确审核要求,全力提升卫片图斑内业审核工作效能。一方面,通过多次修订我省图斑合法性判定细则和核查要点,进一步明确地方图斑填报要求;另一方面,加强业务培训,2020年以来,组织省级集中培训50余期,开展“案例剖析”30余次,建立包含300余个典型案例的“审核智库”,不断统一审核标准,既做到依法依规审核,又坚持实事求是,不搞“一刀切”和形式主义。同时,通过建立“初审—质检—会审”三级质控体系,对图斑进行全方位审核,筑牢了政策执行“防火墙”。

“平时工作中,针对图斑审核过程中发现的问题,我们组织人员及时与市、县执法人员反馈沟通。”省测绘发展中心测绘保障处负责人表示,对土地卫片图斑涉及的疑难问题,及时组织会审,分析讨论用地实际情况,以更好地作出审核判断;对于内业审核无法发现的违法违规使用土地的图斑,及时移交给外业核实,形成工作闭环。

近年来,审核专班人员还摸索总结出“三查三核”工作经验,即查图斑类型、查地类变化、查审批材料;核影像时序、核现场照片、核实际逻辑。采用“三查三核”的工作方法,审核效率显著提升,人均日审核量能达到80宗,准确率达到98%。

“审核水平是‘练’出来的!”采访中,记者深刻感受到审核工作的不容易。从2020年审核图斑2万宗到2023年全年审核部、省卫片图斑近10万宗,审核专班人员一次次圆满完成部、省下达的月清、年清审核任务。   

4.现场核对 监督更实

阴沉的天空下着豆大的雨珠,四周雾蒙蒙一片,脚下是泥泞山路,一不小心就会滑倒……近日,在对某山区违法图斑整改情况进行外业核实时,因位置偏僻隐蔽、道路崎岖狭窄,车辆无法通行,省测绘发展中心外业核实工作人员只能冒雨在泥泞山路徒步近2千米到现场核实。

尽管卫星影像和地方举证信息可提供初步线索,但受限于举证照片的范围及角度等因素,部分现场实际情况,如硬化是否破除、整改是否到位等情况需通过实地核实确认。省测绘发展中心持续在“真实性”上发力,抓好图斑外业核实工作,防范“虚假填报”“虚假整改”等问题,为省自然资源厅压实地方图斑核查整改工作提供有效线索,为严守耕地红线、护航粮食安全提供坚实技术保障。

自2020年以来,我省月均完成100余宗图斑的外业核实。今年以来,省测绘发展中心采取“不打招呼、直插现场”的核实方式,累计完成近300宗图斑的外业核实,覆盖全省九市一区。

成效的背后是省测绘发展中心外业核实人员的辛勤付出。外业工作人员不分四季、不管是烈日或大雨,只要有需要都第一时间赶到现场核对。“有时在偏僻的乡下被狗追,甚至被人误解,工作很辛苦,但当我们看到违法用地行为得到制止整改,耕地得到有效保护时,所有的付出都是值得的。”一位外业工作人员说。

偏远山区某地疑似存在违建庭院虚假复耕问题,需立即开展外业核实。该中心技术骨干以“雷厉风行、实事求是”的作风,当日完成现场取证,往返车程超4小时。

天黑前必需赶到山区某县的一处乱占耕地建房拆除整改现场,将现场已拆除复耕照片反馈省自然资源厅执法处。该中心技术骨干立即组队赶往400多千米外的现场,当日天黑前完成现场取证,按时完成信息反馈工作。

……

在省测绘发展中心采访时,听到现场核实的例子很多,特别是党员干部毫无怨言带头完成一次又一次紧急现场核实任务,令人感动。

工作人员现场核实时会出现诸多状况,有时对地块的合法性判定也会存在争议。为了能准确核实违法情况,需要反复与当地自然资源主管部门沟通,并查阅佐证材料、走访施工方等,才能最终确定地块的违法用地面积和具体位置。

“我们的工作容不得半点马虎,只有严谨细致,才能确保核实结果的准确性和客观性。”省测绘发展中心监测处负责人表示。为此,该中心还开发外业核实小程序,实现“现场取证—核实记录—成果导出”一体化,对于面积较大的图斑,会利用无人机航拍对土地现状进行取证,确保现场核实高效、准确。

“卫片执法‘天眼’监控,违法用地‘无所遁形’。无论卫片图斑的提取、内业的审核,还是组织会审和外业核实,都围绕‘还原真实情况’展开,也是让卫片执法更加接‘地气’,既减轻基层负担又提质增效,以筑牢我省法治自然基石。”省自然资源厅执法处负责人表示。


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