从“ 闲置空间  ”到“ 产业高地  ”——聚焦泉州市盘活低效用地“多元密码”

■ 本报记者 周海铢 郑与国 通讯员 张 玥

石狮服装智能制造产业园通过“以存带增”模式，试点“工改商”政策，推动企业数智化生产，促进园区、社区融合发展，亩产效益提升4倍以上；安溪县炭坑内片区将山地城市生态治理与土地复合利用相结合，新增317亩建设用地，推动低效工矿区向高端产业示范聚集区蝶变升级；南安数字化卫浴产业园汇聚了从原材料、核心零部件到智能装备、质检中心的全链条企业，形成“楼上楼下即上下游”的紧密协作网络……

随着低效用地再开发试点工作的深入推进，一幅幅产业升级、空间重构的生动图景，在泉州大地上接连呈现。

“十四五”以来，作为全国首个盘活利用低效用地试点城市，泉州市将低效用地再开发与民营经济发展深度融合、协同推进，聚焦“土地提效”与“企业赋能”双向促进，持续完善一系列政策措施、执行机制，盘活面积和规模位居全国试点城市前列，实现土地资源节约集约利用与精准配置。试点工作开展以来，累计盘活低效用地8.33万亩，新增建筑面积3614.68万平方米，盘活城镇低效用地规模超过前5年新增建设用地规模，预计拉动投资超2255亿元；24个案例入选自然资源部、省自然资源厅典型示范案例，逐步形成低效用地盘活的“全国样板”。

1.推动政策红利释放 

筑牢高质量发展底盘

2022年9月，经国务院批准，泉州市成为全国首个盘活利用低效用地试点设区市。

自然资源部和省自然资源厅高度重视试点工作，成立工作专班，利用“三级联创”工作机制，定期赴泉开展现场办公，为泉州试点工作提供政策和专业技术力量支持。

泉州切实把握重大发展机遇，将试点作为破解空间制约、重塑发展格局的核心抓手，成立由市委书记、市长任“双组长”的试点工作领导小组，建立“定期调度、高端智库、政策支撑、政金携手、数据监管”机制，推动各项任务落细落实。邀请33位专家学者，成立试点工作高端智库，对照各地试点推进过程中存在的堵点难点问题，开展政策咨询、技术指导和评估服务等工作，为试点工作把脉定向、出谋划策。

摸清家底，试点工作才有靶心。泉州打破以往“就低效论低效”的再开发思维，优化“空间—经济—社会—生态”四维评价体系，区分工业、居住、商服等不同用地类型，构建复合型低效用地评价指标体系和动态评价标准体系。同时，考虑部分用地在社会、科创、文化方面的特殊意义，制定19条“白名单”（豁免清单），弥补从物质空间方面进行评价的不足。凭借这套全新的标准，泉州开展全域大调查，摸清全市低效用地约25.71万亩。

“规划节约是最大的节约，强化规划引领是推动低效用地再开发工作最大的法宝。我们科学划定工业产业区块线，编制低效用地再开发专项规划、全域土地综合整治规划，为优化土地资源配置、融合多元功能创造了条件，实现土地空间利用综合效能的整体跃升。”泉州市自然资源和规划局有关负责人说。目前，全市已划定69.03万亩工业产业区块线。

在推进低效用地再开发的过程中，泉州边实践边总结，累计制定政策文件83份，打通基础调查—方案编制—项目报批—现状处置—建设实施—监督考核的全流程实施路径。

在试点政策红利的持续释放下，泉州通过碎片变连片、平方变立方，撬动超10万亩城镇建设用地高效利用；启动84个“百千万亩方”农田项目，恢复耕地6.19万亩、产生耕地占补平衡指标7266亩；首创围填海历史遗留问题“清单管理+分类处置”办法，处置历史遗留围填海图斑面积1.39万亩，拉动投资超百亿元……高质量发展底盘正逐步筑稳做强。

2.优化资源要素配置

激活城乡发展新动能

走进惠安南王绿色智能制造产业园的智能立体仓库，近百列钢货架整齐排列，犹如一座“钢铁书库”，自动化穿梭车及高速码垛机在货架间有序穿梭，将原材料、成品或归位、或出库。

“该立体仓库总体库位容量达3万多个，不仅实现了货物的精密精准存储，还大幅缩减了货物进出库时间。”福建南王环保科技股份有限公司工作人员介绍。目前，该智能工厂已实现办公—生产—仓储—物流协同作业。

惠安南王绿色智能制造产业园由南王环保科技公司在原有167亩一期厂房周边，通过司法拍卖盘活某鞋服企业的132亩低效用地及15万平方米“烂尾”建筑，扩建二期智能工厂。在此基础上，通过“产业链”供地，拟新增233亩用地用于三期项目建设，推动形成超530亩的连片开发规模。依托南王环保科技公司的龙头带动作用，目前，园区已落地产业链关联企业8家。2024年，园区产值超23亿元。

园区不仅要聚产业，还要聚人气、优生态。围绕建设“产业社区”的目标，惠安县在园区服务圈范围内，还配套建设屿头山公园、西港溪公园、1500户保障性租赁住房等，围绕企业及员工的“吃、住、行、娱、购”，为企业打造“10分钟生活圈”，推动产城人深度融合。

试点工作开展以来，泉州积极推进园区标准区建设，推动资源配置由增量供给转向增存并举、由分散向集中转变。截至目前，已累计盘活低效工业用地4.36万亩，园区平均容积率从0.8提升至2.5，千亩以上规模园区从8个增加至43个，累计投用园区项目77个，投产企业超2200家，“纳统企业”超900家。

在推动产业空间标准化重构的同时，泉州还注重将低效用地再开发工作与城市品质提升相结合，围绕“世遗典范城、中央创新区”建设目标，一方面推动古城活化与保护，另一方面打造现代都市多元功能活力区，为城市发展注入动力。

位于鲤城区的泉州工艺美术厂曾是工艺大师云集的地方，生产的工艺品畅销海内外。随着市场变迁，该美术厂经营难以为继，陷入停产困境，房子失修失管，土地闲置。

对此，泉州以“工艺美术+”理念合理转换土地用途、复合利用空间功能，对美术厂现存建筑进行“修旧如旧，保护性开发”改造，保护修缮约1万平方米存量建筑，打造出集收藏、展示、创作、研学等功能于一体的泉州市工艺美术合作社，为37项市级非遗提供了活化载体。如今，园区内苏式建筑风格与闽南传统建筑风格交融并置、相得益彰，已成功吸引40多位各级工艺美术大师入驻，实现从低效空间到文化高地的华丽转身。

以创建世界文化遗产典范城市为目标，泉州持续优化配置古城空间资源，已分类分期分批盘活古城约80万平方米存量资产，着力留住城市“烟火气”。

针对片区“城村”“厂居”混杂、安全隐患突出、基础设施缺失、公共服务不足等问题，泉州通过“改、提、留”并举，改善生活条件、提升生态环境、保留生产功能，重塑居住、工业、商业等功能布局，打造城市多元功能活力区。

在推动乡村发展、建设、治理上，泉州也积极开展探索：在晋江城市发展中心区九十九溪开展田园全域土地综合整治，促进耕地集中连片，农田耕作面积由4535亩增加至6200多亩，新增耕地218亩；推动惠安黄塘—紫山全域土地综合整治，试行“两稻两菜”轮作模式，亩产值由2500元跃升至2万元以上，创造500个就业岗位，助推现代农业发展与乡村振兴。

此外，泉州遵循“同权同价、同等入市”原则，建立集体土地进入市场流通的管理制度，按比例差别化落实集体内部收益分配及征收土地增值收益调节金。至目前，完成农村集体经营性建设用地入市项目97宗、面积1095亩，带动产业投资28.2亿元。

3.探索多方盘活模式

政企协同激发市场活力

泉州充分发扬“亲清”政商的好传统，通过国企当先锋、做示范，进而带动民企跟进，形成联动投资、合作共赢的格局，既充分发挥政府的引导作用，又有效激发市场活力。

苏式锯齿形厂房、锈迹斑斑的油罐、已不再使用的窑炉、废弃的匣钵……在德化红旗坊•文旅产业园内，它们不是冰冷的工业遗迹，而是讲述陶瓷故事的艺术载体。该产业园原为德化国营红旗瓷厂，因上世纪90年代国企改制逐渐停产，后受工业产业“退城入园”影响，导致厂房闲置，属典型低效工业用地，亟待盘活改造。

对此，泉州文旅集团、德化文旅集团联合中铁七局集团，通过产权归集统一、旧厂房转型复合利用、“工改商”用途转换、边角地整合开发等一系列组合拳，将部分功能区由原先以生产、仓储为主的单一功能，向生产、展示等多功能复合用途转变，丰富项目整体业态，一体化推进实施工业遗产保护、文旅产业发展、城市更新。

“有时单个企业盘活低效用地可能力不从心，但多方联手就能实现共赢。”泉州市自然资源和规划局有关负责人说。该项目已实施工业遗产风貌提升78亩、改造修缮老厂房9.7万平方米，合并利用边角地21.1亩、“工改商”开发利用82.06亩；预计可增加文旅产值3亿元，每年带动增加游客人数约35万人次。

如果说企业联合开发更侧重于盘活单个项目，那么面对更大范围的连片低效区域，则需要政府从更高层面进行统筹运作。

泉州中央活力区坐落于丰泽区，是泉州环湾高质量发展的核心区域。改造前，该区域以城中村、老旧工业用地和老旧住宅区为主，存在建筑老化、基础设施薄弱等问题，低效用地面积约1500亩，亩均税收仅3.76万元。

面对如此大规模的低效用地，泉州创新采用“政府主导、规划引领、连片开发、多元参与”的改造模式：政府牵头负责征迁与土地一级开发，通过全球征集高水平规划方案实现片区整体统筹；二级市场引入社会资本参与商业、文旅及产业项目建设，形成政企协同合力，累计完成超120万平方米拆迁。项目实施中，同步整合零散的城中村地块，将原来以三类住宅用地和低效工业用地为主的土地优化为住宅用地，规模基本保持不变，平均净容积率从2.81提升到3.54。目前，历史文化街区改造成效初显，已整理出建设用地1438亩，出让975亩；腾挪出1044.8亩商业用地及547亩公共服务用地，部分商业综合体、高端写字楼实现封顶，交通等基础设施同步推进。

在激活存量土地的大棋局中，二级市场同样展现出独特的资源配置能力。南安九牧集团通过司法拍卖获得615亩闲置工业用地，与上海申虹联合建设卫浴产业园，吸引143家上下游产业链供应商入驻，年产值由0.4亿元提升至8.9亿元，亩均税收由1.16万元提升至48万元。

除此之外，泉州还鼓励原产权企业自主改造开发低效用地。在泉州数字经济产业园，通过“提容增效”，园区总规模由1018亩扩大至4230亩，总建筑面积由70万平方米扩大至369万平方米，容积率提升至3.0，实现空间“立体生长”。

4.注入数字智慧动能 

全周期数字化辅助决策

登录泉州市低效用地开发决策辅助系统，全市低效用地规模、分布情况，以及牵涉的企业、就业人口、居住人口等信息便清晰呈现。

长期以来，低效用地再开发面临着识别难、信息更新慢、盘活路径研判难、盘活周期长、决策风险大等问题。为此，泉州市自然资源和规划局联合清华同衡规划设计研究院，充分运用大数据、人工智能等技术，研究建设泉州市低效用地开发决策辅助系统，为城镇低效用地开发提供全周期、数字化决策支持。

以晋江霞行社区商服用地为例，工作人员借助系统对其进行低效诊断和盘活推演。系统自动分析出该片区具有“年轻人口密度较高、夜间外地人口集中”等特征，且存在社区卫生设施短缺等问题。基于分析，系统提出两种盘活路径：一是建设社区卫生服务设施，补齐民生短板；二是建设酒店，丰富区域业态，为地块盘活提供了科学、多元的参考依据。

据了解，该系统建设内容包括低效用地识别、低效用地画像、低效用地成因诊断、低效用地盘活模拟、项目统筹、数据管理、运维管理等7个子系统模块，并与“天地图•泉州”、市政务数据共享平台、国土空间规划“一张图”实施监督系统、土地全生命周期管理系统、国土空间基础信息平台等进行数据汇聚与对接。

作为全国首个低效用地开发决策辅助系统，该系统实现低效用地在线识别、动态预警、成因诊断、盘活推演全周期数字化支持，有效推动从“经验决策”向“数据决策”的转变，提升了土地利用效率和开发效益。依托该系统，低效用地识别周期从传统6个月缩短至1个月以内；项目研究策划周期从2个月缩短到1周内，决策推演更科学，机会成本和决策风险有效降低。目前，已录入7.1万亩低效用地数据，能模拟盘活工业用地6930亩、商服用地1005亩。

泉州市自然资源和规划局有关负责人表示，下一步，泉州将继续深化拓展盘活利用低效用地试点，全力攻坚，改革创新，持续提高土地资源要素配置的精准性和利用效率，形成更多可复制、可推广、可借鉴的盘活利用低效用地“泉州经验”。