建机制 绘蓝图 展新颜——厦门市全国首创“5-3-1”国土空间规划实施传导体系纪略

■ 本报记者 郑与国 通讯员 颜 妍 陈镕涛

    厦庇五洲客，门纳万顷涛。盛夏的厦门风景如画，吸引了来自五湖四海的游客。厦门既是改革开放先行先试的经济特区，也是新时代蓬勃发展的投资热土。习近平总书记曾盛赞厦门是一座高素质的创新创业之城，也是一座高颜值的生态花园之城。

    “打造国家重要创新中心，建设国际门户枢纽城市，构建两岸融合战略核心支点，建设国际滨海花园名城……”《厦门市国土空间总体规划（2020-2035年）》擘画了厦门未来发展的宏伟蓝图。

    “得益于加强国土空间规划的实施传导，发挥规划对城市发展和空间治理的统筹作用，厦门现在发展得很好。”厦门市自然资源和规划局局长柯玉宗自豪地说，特别是2020年以来，以国土空间总体规划为纲领，对接各部门五年发展规划和年度实施计划，构建“5-3-1”国土空间规划实施传导体系，即五年近期规划—三年行动计划—年度实施计划的规划实施时序传导体系，不仅为规划蓝图向具体项目落地搭建了关键桥梁，还为驱动城市迈向高质量发展提供了澎湃动能。

构建“5-3-1”体系，强化规划引领

    “5-3-1”国土空间规划实施传导体系的形成不是一蹴而就的。2006年，厦门市开始探索将各层次的城乡规划叠加，形成“空间布局规划一张图”；2013年起，结合战略规划、“多规合一”工作，逐步形成“全域规划一张图”；2016年，以“规划一张图”为基础，建立“五年—年度”实施规划制度，并基于“多规”平台，建立了项目“储备—生成”机制，初步探索出规划统筹项目实施路径。

    据介绍，“5”代表五年近期规划，以国民经济和社会发展五年规划发展目标为指导，是近五年空间发展的顶层设计，重点分解总体规划指标，统筹近期任务，明确重大重点项目，注重宏观层面的中长期谋划。“3”即三年行动计划，突出规划引领的思路，落实上位规划及政府重大战略决策，结合年度体检评估，提出近三年实施目标、重点任务、重点片区及重点设施实施指引，策划近三年实施项目，提前谋划、落实要素保障；项目策划过程中突出市区联动、部门协同的工作组织机制，通过“三上三下”的工作协调方法，形成具有共识的实施清单。“1”即年度实施计划，与三年行动计划同步编制，主要分解年度指标，如供地规模、批而未供土地处置等，明确年度全市、各区项目实施计划，策划提出符合国土空间规划的具体项目，确定任务清单及责任单位，并直接指导年度供地、收储、要素保障等系列年度计划，以支撑要素保障、项目招商。

    厦门局副局长沈瑞全表示，经过多年的探索实践，厦门市从形成规划“一张图”到“多规合一”，再到开展“五年—年度”实施规划工作，为建立国土空间规划实施传导体系奠定了扎实的基础。“5-3-1”国土空间规划实施传导体系为进一步践行生态文明建设、推动厦门高质量发展和实现高品质生活提供了有力支撑。

加强体系衔接，实行滚动编制

    在具体实施过程中，如何加强国土空间规划体系与“5-3-1”实施传导体系的有效衔接？厦门局从专项规划和详细规划入手，下足了功夫。

    该局要求，在专项规划、详细规划中加强对规划实施时序的引导，策划重点实施项目。一方面，依托“5-3-1”体系发挥条块结合、系统统筹的作用，推动项目落地；另一方面，基于“5-3-1”体系的实施评估反馈，为专项规划、详细规划编制、调整优化提供指引。同时，该局还要求滚动编制行动计划，以国民经济和社会发展五年规划为一个周期，编制五年近期实施规划。为强化时效性，每年滚动编制三年行动计划及年度实施计划，针对年度新增用地情况、年度土地供应情况、发展策划项目保障情况和主要设施情况，开展上一年度计划实施评估。

    “可以说，‘5-3-1体系’是资源要素保障的总抓手，各类规划和计划须围绕该体系开展，从而打通项目生成到落地的各环节，发挥规划的引领作用。”厦门局详细规划处处长翁芳玲介绍，以往规划实施体系以城市规划为主导、项目个体为导向，对“山水林田湖草”缺少系统性安排，空间要素保障效率不高，但现在，“5-3-1”体系打破了这样的局面，将项目用地需求与消化存量用地、盘活低效用地、新增用地有机结合，将土地收储、征拆等各项要素保障工作前置，大大提升规划实施的系统性、统筹性、计划性。

构建实施机制，落实保障措施

    为确保规划的战略意图和管控要求得以层层传导，实施后不变样、不走形，厦门局聚焦空间、时序两个层面，在空间上建立“市—区—编制单元—管理单元”的规划实施传导体系，在时序上构建“5-3-1”国土空间规划实施传导体系，横纵共同发力，强化规划对城市建设项目实施的主动引导能力。

    该局详规处副处长彭伟介绍，《关于完善“5-3-1”规划实施传导体系的实施方案》明确，建立“5-3-1”编制实施的常态化机制，依托平台建立全链条项目策划实施机制，并优化“5-3-1”项目库动态管理规则，强化项目计划的可操作性，推动“5-3-1”国土空间规划实施传导体系有效实施。

    该局还积极构建从规划谋划到项目落地的“全链条”实施机制，加强规划实施与土地资源管理、要素保障的衔接，统筹项目“全生命”周期管理，将规划策划、要素保障、土地征收、土地收储、土地供应、土地出让等各项工作有机结合。

    另外，该局还强化信息平台支撑，完善项目实施动态管理，依托“一张图”实施监督系统，实现“项目储备—项目生成—项目审批—批后监管”等全过程跟踪管理。

截至目前，厦门已连续4年滚动编制三年行动计划及年度实施计划，项目生成率从未编制前的20%，提升到如今的80%，成效显著。根据厦门市政府审议通过的《厦门市国土空间实施三年行动计划（2024-2026年）及2024年度空间实施计划》，今后3年，厦门还将策划项目2823个，总面积约100平方千米，策划项目总面积达到年度计划供地规模的2倍。